一、推进阶梯价格制度是深化价格的重要内容
去年以来，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》和国家发改委出台《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》。今年发改委又提出要加快推进价格改革，完善居民生活用电阶梯价格制度，全面实行居民生活用水、用气阶梯价格制度。强调要以保障居民基本生活需求为前提，以改革居民用水、用电、用气计价方式为抓手，通过健全制度、落实责任、加大投入、完善保障等措施，充分发挥阶梯价格机制的调节作用，促进节约，提高资源利用效率。表明居民生活用电、用水、用气的价格将以阶梯价格形式成为一种新常态。
阶梯价格是一种按照不同的用量实行分档递增计价的制度，一般在资源丰富、供给充裕的情况下实行用量越多计价越低的递减计价办法，目的是鼓励消费；反之，是在资源紧缺的情况下实行用量越多计价越高的递增计价办法。在我国，由于水、电、气都属于紧缺资源，所以实行阶梯价格均为分级递增计价的办法。
阶梯价格制度的基本内容是：城乡居民每月用电、水、气量分为满足基本需求、正常合理需求和较高生活质量需求三档，阶梯价格区分消费群体，针对不同的用量实行分档递增计价，以图保障公平和效率。其中，第一档价格保持较低水平，其覆盖居民家庭比例由中央统一确定，目标是80%的居民家庭；二、三档的收费标准与上一档有不同幅度的提高；同时，各地根据经济社会发展情况对城乡低保对象和农村五保供养对象每户每月提供一定的免费用量。实施办法是先行试点，条件成熟后全面推广。实施方案需经价格听证。
实行阶梯价格制度，可以促进资源节约型、环境友好型社会的建设。通过制定合理的基本用量及其价格、级差及相应的价格，多用多支，能够促使用户节约使用，提高资源的利用效率。这已被进行改革的地区的实践所证明。在上世纪70年代石油危机后，美国、日本、印度、韩国、马来西亚、埃及等国家以及我国的香港、台湾地区，都出台并实施了居民阶梯电价制度，取得了较好的效果。
对居民生活用水、用电、用气实行阶梯价格制度，有几个问题必须明确：一是居民生活用水、用电、用气都具有公共产品的属性，并非完全意义的商品，其基本需求的确定和价格水平的制定都必须反映这一特性；二是居民生活用水、用电、用气又具有商品的属性，其价格的制定还需兼顾生产者的利益，其最低界限是价格能够使生产的合理成本能够得到补偿；三是居民生活用水、用电、用气在自然属性、资源稀缺程度、供求状况等方面都有所不同，在其价格的制定上也应有所区别，不能搞一刀切；四是居民生活用水、用电、用气价格制度的实施需要具备相应的条件为基础，如计量方法的科学设计，计量设施的改造和计量器具的配套，同时也要为此付出一定的改革成本，要有相应的资金投入；五是要建立和完善科学、规范、透明的定价规则体系和监管法规，使政府定价做到有法可依，以法行事，同时便于接受社会的监督。
二、实施阶梯价格面临的问题
一是价格机制不完善。
按照发改委的安排，未来中央定价目录具体项目将减少60%以上,地方定价目录具体项目减少不低于30%,政府定价范围将主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络型自然垄断环节。民用水、电、气都是公用事业产品，实施阶梯价格，属于政府定价范围的改革。
我国长期以来由于体制和机制问题，忽视价值规律的作用，政府定价不合理。一是价格构成中成本缺项和不完全，没有或者不完全反映生产过程中资源消耗的合理补偿、开发过程中造成的环境污染所需要的治理成本，外部成本没有内部化，资源税或无或低，定价成本至今仍然是个謎，据此制定的价格背离真实的价值，价格机制被扭曲，不能起到提高开发利用效率和节约使用的作用。二是没有区分和分离产、输、售各环节的属性，价格统一由政府制定竞争环节的价格难以发挥配置资源的作用。三是制定价格采用成本加成法，价格形成缺乏成本约束，企业没有降低成本的激励，只有以借口成本提高要求提高价格的偏好。
二是气、电比价方面的问题，也在一定程度上影响阶梯价格的实施。目前主要表现为天然气价格低，与其他能源的比价不合理，进口气价与国内销售气价倒挂，导致一系列的价格矛盾和利益问题。理顺气价，包含理顺天然气与其他能源特别是与油、电的比价，价格不理顺将极大地影响供给增加和保障需求，也难以起到引导消费和节约提效的作用。
三是阶梯价格实施受到相关改革的影响和制约。例如，目前由于发电侧竟价上网并未完全实现，销售电价放开由市场竞争形成仍有待于时日，尤其是重要的是输配电价的制定如何合理，特别是价格构成中的成本问题和合理利润的确定，将成为改革的难点。还有，如果要在销售环节实行放开电价的改革，表明现行的政府定价将取消。那么，现在又在推行阶梯电价，是否还有必要？总之，这些问题不解决，阶梯电价的实施进程及其效果将受影响。又如，去年6月国家发改委推行增量气、存量气门站价格调整方案，拉开全国性的天然气价格改革的序幕，至今其他用气行业的气价已经调高多次，涨幅超过50%。而相应的居民气价涨幅远远小于这个幅度，其气价将面临上调，难免不对阶梯价格的改革带来负面影响。
四是管理体制存在政企不分、利益固化，政策性经营与商业性经营混淆交叉，利用垄断寻租等问题。天然气的生产经营多是国有企业为主导，且又为垄断经营体制，加上产权不清，这些垄断企业往往利用其特殊身份影响价格，甚至把价格改革和价格调整变成牟利的工具，加大改革的成本，增加了用户的负担。
三、实施阶梯价格的问题与难点
难点之一：计量设施、器具的安装、更新资金短缺的困难。实施居民阶梯价格的前提是一户一表，但目前还没有真正实现一户一表100%抄表到户的城市。而实现一户一表要做以下工作：一表多户的换成一户一表，已有表的用户因原装表不适用需要更新。表的安装、更新都需要投入巨额资金，由谁(政府、企业或是用户)负担都是问题。有的地方因为资金无法解决，改革举步维艰。此外，在计量方面，由于实行阶梯价格需要更加严格和准确的抄表和收费，将增加查表抄表的工作量。如由人工抄表变成远程控制，又需要投入相应的资金。据统计，仅电网公司计划在2010-2014年间更换的3亿只单相智能电表，总投资将近500亿元。按照现行阶梯电价方案，80%以上的用户电价不变，那么必然使得推行阶梯电价增加的收益在短期内难以补偿电力企业新增成本，甚至变成顺利推进阶梯电价的障碍。巨大的改革成本或投入，中、西部贫困地区难以为继，资金短缺将导致改革半途而废或走过场。
难点之二：基本用量标准问题。基本用量是满足居民基本生活所需量。其确定既要考虑居民生活所需得到保障，其价格又能使大多数人买得起。从已进行的改革看，问题主要有：第一，基本用量标准畸高畸低，造成有的不够用而增加负担，有的过多不利于激励节约。第二是是测算方面的问题。例如，目前各地对基本用电量的测算，是用覆盖城乡80％的用户测出来的。问题在于，许多地方由于用于测算的用户中农村用户占比大大高于城市用户，而农村用户的用电量明显低于城市用户，从而导致测算的结果不能很好地反映城市居民用户的实际用电量，使相当一部分的城市居民会超过基本用量，覆盖80％的家庭用电不涨价的承诺恐难实现。为此，应防止用设低基本用电量的办法搞变相提价的行为。第三是标准缺乏细化，存在一刀切的做法。即未能兼顾家庭人口多的用户，或是多户合用一表用户的实际问题。
难点之三：信息公开和透明方面的问题。如家庭用电的数据是怎样测算出来的，一档用户数又是如何确定的？所谓第一档用量按照覆盖80%居民的用量来确定，定价成本不公开、透明等等，这个统计从何而来，谁说了算？
难点之四：对于非“一户一表”的合表用户的基本用电量如何保障问题。目前对未实行“一户一表”的合表居民用户和执行与居民同等待遇的非居民用户（如学校等），暂不执行居民阶梯电价，电价水平按居民电价平均提价水平调整。有的地方测算的结果，提价水平已接近第二挡的水平，等于剥夺这部分用户获得使用基本用电量的资格，这对于合用表的多数居民用户来说是不公平的。
四、推进阶梯价格改革的建议
第一，工作做细，因地制宜，城乡分开，分步实施。实施阶梯价格不能做一个方案就可以实施，必须具备相应的条件，设计可行有效细致的具体措施，尤其是基本用量的确定应综合考虑各地气候、经济发展水平、居民家庭人口、城乡消费水平等因素的差异，要因地制宜，在条件尚未完全具备的情况下，积极稳妥先选择条件较好的地区试行，成熟一批推行一批，实施时间不搞一刀切，不能急于求成。
另外，根据城乡差异和实施条件的不同，在实施步骤上，可先城市后农村，并把县城纳入城市范围同时试行。农村用户是则根据条件是否具备再定。
其实，目前居民用水、用电已普遍实行阶梯价格制度，面临的任务除了在未实施的地区推开外，更重要的是在已实施的地区加强督促检查，检查实施情况，发现问题，寻找原因，认真总结经验，听取各方面的意见，制定解决问题的对策，进一步落实和细化改革措施。
第二，合理设定基本用量级差。一是要公开、透明，让公众知道有关数据的来源、测算的方法、成本是否合理；二要重视居民反映基本用量的意见，研究相应的措施，使覆盖80％的用户能够不超过第一档用量；三是核定方法要科学、合理，使各档的定量既能保障居民的基本需求，以有利于促进节约使用，提高使用效率。四是拉大计价级差。目前制定的计价级差普遍过小，应适当拉大价差，才能有效地促进节约。此外，对第一级的用量可考虑设置一个“天花板”的量，使有钱人不能“任性”消费紧缺资源。
第三，完善成本监审法规，强化成本监审。居民用水、用电、用气价格构成中的成本一直是个谜，也是用户反映最大最多的问题。应把解决成本不全、不实的问题作为完善价格机制重点，以完善成本监审法规为基础，依法加强成本监审，力求使成本尽量做到合理。
第四，创造条件全面推进阶梯价格改革。对机关、学校等公费购买而用量多的单位，实施阶梯价格应加快，并有针对性于采取相应措施（如强制安装使用节电器具和加强节电教育等）减少其浪费，真正起到节能节电作用。对尚未实现一户一表的用户，也要抓紧更换。
第五，应建立动态调整机制。从国际经验来看，国外阶梯电价是在电力市场改革、促进电力行业合理竞争、以及节电技术高度发展等基础上实施的。实施的办法也不是固定不变，而是随着各种因素的变化适时对计费方式进行动态调整。一方面，人们收入水平会逐步提高，消费结构随之变化，水、电、气的生产成本逐步提高，国际市场的影响。中一方面，随着节能家电、器具的推广使用，以及居民节约意识的增强，将会减少使用量。为此，需要根据情况的变化，适时制定相应的基本用量和价格的动态调整机制，调整周期也不应过长，以每两年调整一次为宜。
第六，完善价格听证会制度。听证会应按法定的程序进行，在与会人员的选择、改革方案设计的背景和细则、价格制定过程中的数据及计价成本、增加的收入的用途等方面，都要公布于众。在听证代表的组成上，目前存在的问题是代表中尚无农村用户的代表，如果在农村同样实施阶梯价格，就不能剥夺农民的代表资格。如果不在农村实行，则又另当别论。
第七、价格手段与技术手段相结合，大力推广和鼓励居民运用技术手段节约使用。利用价格手段促进节约作用有限，非长远之计。在能源日益紧缺的情况下，促进居民节约，既要运用价格手段，更要使用技术和财政补贴手段，鼓励居民购买节水、节电器具，减少用量。目前，应有措施鼓励企业生产价格适中节约效果好的节能器具。
第八、以人为本，关注民生。特别要关注中低收入群体，保障其生活不能因改革而下降。
根据我们的分析测算，进行水、电、气价格改革和调整，受影响的是年收入在20000-50000元之间的部分中低收入家庭，对于这家庭来说，对改革在经济上的承受能力较脆弱，如果价格不合理，会进一步增加其心理上的压力，可能导致对改革的逆反心理。
因此，改革要兼顾公平与效率，建立和完善居民基本生活保障制度。在使用的量上，需要首先考虑保障居民基本生活的需要，应设定一个“地板量”。对居民生活所必需的基本量，在价格上要让80%居民能够用得起。同时，要加强对低收入困难群体的保护，保障其生活不不因价格改革导致消费水平下降。
第九、加强相关法规的建设。价格手段是社会主义市场经济条件下促进节能减排的一个重要杠杆，但并非节促进节约的唯一途径。应把厉行节约、制止浪费、防治污染等问题，要上升到法制层面来认识并加以解决，经济、法律、行政三种手段并用，教育、激励和惩治三管齐下。因而，要制定和完善鼓励节约、制止和惩治浪费能源资源相关法规，鼓励有条件的单位或企业加快技术改造，提高能源资源的利用效率；还要建立和完善水、电、气等垄断行业的成本监审办法，建立和完善企业降低成本的激励机制、污染环境的惩罚机制和相应的监督管理制度。